未成年人健康成长法治保障研讨会发言摘登

注重法治建设顶层设计 中国法学会会长王乐泉

　　保护未成年人健康成长，需要国家、社会、家庭的共同努力，需要每一名公民的自觉行动，但归根结底要靠法治来保障。目前，我国未成年人健康成长的法治保障还不够健全，一些重点领域、薄弱环节问题十分突出。例如，农村留守儿童监护缺失，容易成为违法犯罪的对象；父母严重不履行监护职责或者虐待子女，行政和司法缺乏有效的发现和干预机制；校园内的体罚、虐待、性侵事件时有发生；向未成年人销售烟酒屡禁不止；网络不良信息诱发未成年人违法犯罪。这些问题的存在，有立法方面的原因，也有法律实施方面的原因，特别是一些行政部门不能完全做到依法办事。对此，我们要努力构建未成年人法治体系，在科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等各个法治环节共同推进。

　　保护未成年人健康成长是一项系统工程，涵盖未成年人保护、预防未成年人犯罪、儿童福利、少年司法等多个领域，涉及政府的各个部门和社会的各个行业。未成年人法治建设必须注重顶层设计。在基本理念上，从国家到社会的每一名成员都要树立一个共同的认识——保护未成年人健康成长是全社会的共同责任。在职能配置上，要从广大未成年人的权利需求出发来进行机构设置，配置部门职能要强调科学合理，不能迁就、固守既有的部门分工和格局。在制度设计上，提倡源头干预，将更多资源和服务早期投入到家庭，加强对留守儿童、贫困家庭未成年人的保护救助，提高未成年人医疗保障水平，使孩子不至因监护缺失或贫困而陷入危险境地，或者过早地流入社会。

　　党的十八届三中全会提出了完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标。国家治理体系和治理能力的现代化，离不开法治现代化、法学理论的现代化。这对我国广大法学法律工作者来说，既是挑战也是机遇。为每一个未成年人提供健康成长的良好环境，法学法律人应当作出怎样的贡献?我国的未成年人法学研究起步较晚，研究力量相对单薄。我们希望能有更多的法学法律工作者关注未成年人法律问题，开展未成年人法学研究。

　　推进工作体制机制创新 全国人大常委会原副委员长中国关工委主任顾秀莲

　　改进未成年人教育，发挥教育在未成年人健康成长中的根本性作用。当前，要健全家庭、学校、社会“三位一体”的教育体系。既要突出重点，在未成年人法制教育、规则教育、生命教育、网络教育、专门学校教育等方面狠下工夫，又要加强整体谋划，实现家庭教育、学校教育、社会教育三者紧密配合、形成合力；既要促进学校教育均衡发展，又要着力提高教育质量，完善教育质量评价方式与评价标准；既要突出家庭教育在未成年人成长过程中无可替代的作用，又要加强政府、社会、学校对家庭教育的指导和支持；既要社会各界共同营造未成年人健康成长的良好外部环境，又要提高广大未成年人自我保护、维护自身合法权益的意识和能力。

　　未成年人工作要注重制度建设，努力将制度上升为法律，提高法治化水平。近年来，各地方各部门开展了不少有益的探索:中央综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组在思想道德教育、法制宣传、完善未成年人司法体系、净化社会文化环境、重点群体服务管理等方面做了大量工作，共青团开展了“面对面”活动等多项维护青少年合法权益的工作，民政部开展适度普惠型儿童福利制度试点，各地关工委在开展法制教育中创建了“绿色家园”、“阳光驿站”等活动形式。

　　做好未成年人工作，要推进体制机制创新。一是要重视社会力量、专业力量的参与。党的十八届三中全会提出，要创新社会治理体制，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。现实中，社会力量在未成年人工作中发挥着十分重要的作用，如一些地方的青少年司法社工参与未成年人刑事案件社会调查，起到了很好的效果。二是要区分不同群体，有针对性地提供帮助和服务。紧紧抓住留守儿童、流浪儿童、不良行为未成年人、服刑人员未成年子女等群体的不同特点，针对他们不同的困难、需求，提供相应的帮助和救助。三是要重视信息平台建设，建立留守未成年人、闲散青少年、流浪乞讨未成年人等群体的信息库，为未成年人健康成长提供更好的服务。

　　重视预防未成年人犯罪 全国人大内务司法委员会副主任委员陈秀榕

　　未成年人是国家的未来、民族的希望。我国预防未成年人犯罪法实施以来，在党中央和各级党委坚强领导下，政府及有关部门、司法机关、人民团体和法律规定的其他责任主体，依法开展预防未成年人违法犯罪工作，不断加强组织领导，逐步建立起多方配合、齐抓共管、综合治理的预防工作机制。近年来，未成年人违法犯罪数量总体呈逐年下降趋势。但是，未成年人犯罪高发态势尚未得到根本扭转，形势依然严峻。

　　近年来，未成年人犯罪呈现以下特点:一是低龄化趋势明显，已满14周岁不满16周岁未成年人犯罪比例大幅上升。二是文化程度普遍偏低，失学、辍学未成年人犯罪比例较高。在押未成年犯入狱前初中及初中以下文化程度占90%以上。三是闲散、流动未成年人和单亲、服刑人员家庭未成年子女及留守未成年人犯罪比例较高，特别是流动未成年人犯罪比例逐年上升。

　　预防未成年人违法犯罪，保障未成年人健康成长，不仅需要法律制度的保障，更需要全社会重视未成年人违法犯罪问题，依法履行预防未成年人违法犯罪权利义务。为此，提出以下建议:一是提高认识，严格履行法定职责。减少未成年人违法犯罪，重在预防，重在综合治理；二是进一步完善工作体制，建立预防工作长效机制。预防未成年人违法犯罪工作具有长期性、艰巨性，预防和减少未成年人违法犯罪必须建立有利于依法实施的领导体制和工作机制；三是进一步完善配套措施，保障法律实施效果。政府有关部门要针对当前和今后一个时期诱发未成年人违法犯罪的主要问题，依据预防未成年人犯罪法的规定，制定相应的政策、法规和配套措施；四是适时对预防未成年人犯罪法进行修改，从而更好地为预防未成年人违法犯罪工作提供法律保障。

　　完善未成年人法律保障 全国人大常委会法制工作委员会副主任阚珂

　　全国人大及其常委会十分重视未成年人保护工作，形成了较为完备的法律制度，为未成年人健康成长提供法律保障。

　　未成年人保护法和预防未成年人犯罪法是未成年人保护方面的两部专门法律。1991年9月通过的未成年人保护法把未成年人保护工作纳入了法制化、规范化的轨道。2006年12月，全国人大常委会对未成年人保护法作了全面修订，这次修订针对未成年人保护方面存在的突出问题，进一步明确了未成年人的权利，保护未成年人的原则，以及政府及其有关部门的执法主体地位和职责，充实了家庭、学校、社会和司法等保护内容，强化了法律责任。1999年6月通过的预防未成年人犯罪法对于保障未成年人身心健康，培养未成年人良好品行，创造和维护未成年人健康成长的社会环境，有效预防和减少未成年人实施各种不良行为和违法犯罪行为，具有重要意义。此外，民法通则、民事诉讼法、婚姻法、继承法、收养法、劳动法、治安管理处罚法、义务教育法等法律都对未成年人保护作出了有针对性的规定。

　　近些年来，在法律修改工作中，全国人大及其常委会重视对未成年人权益的保护。2011年2月，十一届全国人大常委会第十九次会议通过了刑法修正案(八)，完善了对未成年人犯罪从轻处罚的法律规定，进一步落实了宽严相济的刑事政策和教育、感化、挽救的方针。2012年3月，十一届全国人大第五次会议通过的关于修改刑事诉讼法的决定，专章规定了“未成年人刑事案件诉讼程序”，坚持对未成年人犯罪实行教育为主、惩罚为辅、特殊保护的原则，针对未成年人刑事案件的特点，对办理未成年人刑事案件的总体要求、各个诉讼环节的特别程序作出全面的规定，根据未成年人的特点和保护未成年人的需要，设置了附条件不起诉、犯罪记录封存等新制度。这些规定是我国完善未成年人司法制度的重大举措，为维护未成年人的诉讼权利和其他合法权益，教育、感化、挽救犯罪的未成年人提供了更有力的法律保障。

　　加强未成年人司法保护 最高人民法院副院长黄尔梅

　　人民法院积极探索适合未成年人案件特点的审理、执行方式，健全完善少年审判工作制度和机制。2012年修订的刑事诉讼法第一次专章规定了未成年人刑事案件诉讼程序，最高人民法院司法解释对法律条文进行了细化，增强了具体性、可操作性。2010年7月，最高人民法院出台《关于进一步加强少年法庭工作的意见》，对少年法庭工作进行全面总结、推进。2010年8月，由中央综治委、公安部、最高检、最高法、司法部、共青团中央等六部门共同发布《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》，建立健全了办理未成年人刑事案件配套工作的协调和监督机制。

　　刑事审判方面，坚持“寓教于审”制度，注重对未成年被告人的法庭教育；实行社会调查报告制度，对未成年被告人进行庭前社会调查，使少年审判工作更具针对性和科学性；推行“圆桌审判”方式，营造宽松的庭审氛围，使未成年被告人更容易接受裁判惩处；引入“心理干预机制”，加强对未成年当事人的心理矫正和疏导，为法院裁判提供科学参考，为判后有针对性的矫治提供客观依据；落实“宽严相济”刑事政策，积极探索“刑事和解”的途径，对符合适用非监禁刑条件的，依法适用非监禁刑；建立健全帮教工作机制，协助未成年犯管教所和社区矫正部门做好帮教工作。

　　民事、行政审判方面，拓展未成年人民事和行政案件审判途径，创造性地提出“积极、优先、亲和、关怀”的司法理念，在审判方式上引入、创建“社会观护员”和“诉讼教育引导”等制度，由社会观护员庭前对未成年人情况进行调查，形成报告提交法庭，庭后对判决执行进行跟踪监督，对权益受到侵害的未成年人提供必要帮助；设立未成年人民事案件立案、审理、执行相互衔接的“绿色通道”，促使未成年人尽快回归正常生活。

　　未成年人犯罪少捕慎诉 最高人民检察院检察委员会专职委员陈连福

　　检察机关切实贯彻“教育、感化、挽救”方针和“教育为主，惩罚为辅”原则，坚持对未成年人犯罪少捕慎诉，并将感化帮教贯穿办案的全过程，探索运用心理测评、心理疏导等方法，提高帮教效果，努力为他们改过自新、顺利重返社会创造条件。近年来，检察机关批准逮捕、提起公诉的未成年人数量以及占全部犯罪的比例明显下降，挽救了一大批涉罪未成年人，取得了良好的法律效果和社会效果。

　　未成年人刑事检察工作的发展有赖于适合未成年人特点的制度机制建设。根据修改后刑诉法及近年出台的相关法律、司法文件，结合未成年人刑事检察工作实际，最高检不久前修改下发了《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》，进一步完善了未成年人刑事检察工作的特殊制度体系，并着手制定以办案质量和帮教效果为核心，涵盖少捕慎诉、帮教挽救、落实特殊制度、开展犯罪预防等内容的符合未成年人刑事检察工作特点的考评机制，充分发挥制度的引导作用和制约作用，为依法履行检察职能，实现教育挽救涉罪未成年人的目标提供有效保证。

　　各地检察机关主动加强与当地其他政法机关以及关工委、共青团、妇联、民政、教育、社区、企业等沟通联系，促进社会力量整合，通过对特殊制度形成共识、统一执法标准、联合组建合适成年人队伍、建立考察帮教机制等形式，形成教育、挽救犯罪未成年人的合力，确保把对涉罪未成年人的教育、感化、挽救工作的各项规定落到实处。

　　检察机关坚持依法从重从快打击性侵未成年人，拐卖、虐待儿童，教唆、引诱、组织、胁迫未成年人进行违法犯罪等侵害未成年人身心健康与合法权益的各类刑事犯罪活动；针对办案中发现的对未成年人管理服务和权益保护方面存在的突出问题及薄弱环节，及时提出检察建议，堵塞漏洞。

　　建青少年系统保护机制 教育部副部长郝平

　　学校的根本任务是促进学生健康成长和全面发展，实现立德树人，承担着教育、管理和保护未成年学生的法定职责，在办学和管理中要自觉将保护好未成年学生合法权益贯穿始终。要改革教育方法和评价方式，要把学校建设成为平安校园、平等校园和法治校园。

　　2014年，教育部将深化教育领域综合改革，把加快推进教育治理体系和治理能力现代化作为工作重心，营造未成年学生健康成长的法治环境。近年来，未成年学生在校发生人身伤害事故的总体数量明显下降。但是，一些针对未成年学生的校园安全事件仍时有发生，特别是个别教师实施侵害未成年学生的行为，社会关注，教育部门将进一步完善学校安全工作的应对机制和法律制度。

　　未成年人的法治保障，是一个有机体系和系统工程，需要全社会共同参与。一是进一步完善未成年人法律体系。目前学前教育、家庭教育方面的法律还是空白，保障残疾儿童受教育权利的立法还不够完善，学校安全立法还未提上立法日程，未成年人教育方面的法律法规还亟待完善。希望立法机关、有关部门，法学研究机构和专家能够关注、支持和推动相关法律法规的立法进程，完善未成年人保障的法律体系。二是促进完善家庭、学校、社会三位一体的教育制度体系。要充分调动家庭、社会的力量，从法律上明确家庭、社会的教育责任，积极探讨政府在支持家庭、规范社会教育活动中的职责，形成未成年人健康成长的完整环境。三是进一步构建系统的青少年保护机制。在教育的实践中，学校目前相对缺乏对有不良行为特别是严重不良行为青少年的教育和矫治能力，学校又不能开除未成年人。对这些未成年人的教育需要统筹考虑，创新体制机制，实现学校与社会的无缝衔接。

　　建立完善监护干预制度 民政部副部长窦玉沛

　　近些年来，民政部门在推动儿童福利、未成年人社会保护等方面做了一些工作，不断健全完善儿童分类救助保护制度。目前，我国已全面建立孤儿最低养育标准和基本生活费自然增长机制，全国基本实现了机构集中养育孤儿每人每月1000元、社会散居孤儿每人每月600元的最低养育标准，惠及61.5万孤儿；建立了流浪未成年人救助保护制度，在打击拐卖、主动救助、返校复学、教育转化、关爱帮扶和源头防治等方面取得了明显成效；加强了特殊困境儿童救助保护，将艾滋病病毒感染儿童纳入基本生活保障范围。

　　2013年，民政部在全国20个地区启动未成年人社会保护试点工作，推动构建以家庭监护干预为核心的新型未成年人社会保护制度，推动建立家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护无缝衔接的运行机制，帮助监护缺失或监护失当的困境未成年人及其家庭解决生活、监护、教育和发展等问题。各试点地区取得了积极成果和有效突破，为推动建立新型未成年人社会保护制度积累了有益经验。

　　民政部门推动建立适度普惠型儿童福利制度和未成年人监护干预制度。2013年，民政部在江苏昆山、浙江海宁、河南洛宁、深圳等地开展适度普惠性儿童福利制度建设试点工作，在完善孤儿基本生活保障制度的基础上，建立事实无人抚养儿童基本生活保障制度，扩大儿童福利对象，提升儿童福利水平。

　　加强相关法制宣传教育 司法部副部长张苏军

　　加强未成年人保护相关法制宣传教育，是未成年人健康成长法治保障的重要组成部分，也是一项基础性工作。从1986年“一五”普法开始，始终把青少年作为普法重点对象，特别是“六五”普法更是将青少年作为全民普法的重中之重，在保护未成年人合法权益、保障未成年人健康成长方面，做了大量工作，也取得了显著的成效。

　　各地、各部门把未成年人保护相关法律法规作为法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位活动的重要内容，通过各种途径让政府部门、社会组织和公民了解相关法律规定，逐步树立依法保护未成年人权利的观念。各地通过制作发放维护未成年人合法权益相关法制宣传书籍资料和宣传图片，在社区、农村、学校举办维护未成年人合法权益法律知识讲座、法律咨询等活动，组织法律服务志愿者深入社区、农村、学校开展维护未成年人合法权益法制宣传和服务，运用广播、电视、报刊、网络等大众传媒开办维护未成年人合法权益普法专栏、专版和专题节目，宣传打击侵犯未成年人合法权益犯罪的典型案例，发挥引导和警示作用，为打击侵犯未成年人生命财产权利犯罪、维护未成年人合法权益营造了良好的社会环境。

　　司法部、全国普法办在全国组织开展“法律进学校”活动，把依法享有和维护自身权益作为宣传教育的重点内容。各地中小学普遍开设法制教育专题课，组织开展青少年学生喜闻乐见、生动直观的法制教育活动，通过法制宣传展览、法律讲座、法制征文、知识竞赛、模拟法庭、法制文艺演出等多种活动，提高广大青少年法律意识和依法维护自身权益、自觉预防违法犯罪的能力。各地中小学普遍建立了“法制副校长”制度，聘请法律职业者和法学专家、志愿者担任学校法制副校长，在学生中普及维权法律知识，为未成年人提供必要的法律帮助和保护。

　　经过多年坚持不懈的法制宣传教育，我国未成年人法律意识有了明显提高，广大青少年提高了明辨是非、遵纪守法、预防犯罪的能力。

　　坚持关注女童安全权益 全国妇联书记处书记谭琳

　　多年来，我们一直坚持将关注女童安全、维护儿童权益作为妇联工作的重要任务，通过调查研究、宣传倡导、机制探索等方式，着力做好儿童保护工作。

　　首先，我们通过调查研究，坚持源头参与立法司法保护。我们开展了受暴力侵害儿童和拐卖被解救儿童临时监护制度等专题研究，提出了修改刑法，严惩针对女童的性犯罪，加大对儿童的保护力度、综合治理拐卖犯罪买方市场等建议。我们坚持不懈地提出反家暴专门立法的提案议案建议，起草了反家庭暴力法建议稿。其次，我们充分发挥妇联组织优势，主动作为促进儿童保护。2013年，全国妇联专门下发通知，要求各级妇联进一步履行职责，依法维护妇女儿童权益。第三，我们与相关部门协调联动，推动构建多部门合作的工作机制。2013年，全国妇联与教育部、中央文明办、中央综治办、国家卫生和计划生育委员会联合下发通知，指导各地深入开展农村留守流动儿童关爱服务体系试点工作。第四，我们积极宣传倡导，广泛动员社会力量参与儿童保护。

　　提供相关专业法律服务 中华全国律师协会会长王俊峰

　　全国律协十分重视未成年人健康成长法治保障工作，2003年成立了未成年人保护专业委员会。目前，全国已有29个省级律师协会和90个地市级律师协会设有未成年人保护专业委员会。

　　全国律协未成年人保护专业委员会成立10年来，在开展未成年人法学研究、推动完善相关立法和政策改革、提升律师专业化水平等方面做了大量深入细致的工作。

　　积极参与有关立法。比如持续参与推动反对家庭暴力法的立法工作，参与《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》的征求意见工作，参与民政部和最高人民法院等部门《关于未成年人监护干预的工作意见》的研究、起草和论证工作，研究撰写教育部《学生权益保护规定》(建议稿)等。

　　对未成年人保护工作实际中存在的问题，有针对性地开展课题研究。比如接受民政部委托，开展“未成年人社会保护制度”课题研究工作；接受全国人大法工委委托，开展“未成年人监护制度”课题研究；接受共青团中央委托，开展“加强法律保护，保障未成年人安全和身心健康”的主题调研活动等。

　　通过法律服务，引导未成年人与家长依法维权。组织志愿律师面向未成年人提供无偿、专业的法律咨询，并对权利受到侵害尚不符合法律援助条件的困难家庭的未成年人直接提供法律援助。

　　下一步，我们将积极发挥律师专业优势，继续参与有关未成年人保护的立法工作，加强未成年人法律制度的研究。完善政策保障，鼓励律师通过义务解答法律咨询、办理未成年人法律援助案件等形式参加未成年人保护法律服务。充分发挥律协专业委员会的作用，持续关注未成年人保护领域的重大事件和典型案件，向有关部门提出建议，向社会发布研究成果。

　　本报记者 李恩树 整理

http://news.sina.com.cn/o/2014-01-21/080029303168.shtml