完善乞讨儿童公共救助的民法依据

【摘要】乞讨儿童是社会弱势群体之一，随着我国现代化和法治化的推进，这一群体逐渐得到关注。我国针对乞讨儿童产生的不同原因建立了不同的救助制度，在一定程度上改善了部分乞讨儿童的生活，但不能从根本上减轻乞讨儿童给社会带来的压力。文章从法律角度研究乞讨儿童的救助工作，寻求法律依据，希望能完善乞讨儿童救助制度。

【关键词】乞讨儿童　公共救助　民法依据

【中图分类号】D923.1 　 【文献标识码】A

乞讨儿童的基本现状及救助情况

在不同国家和不同城市，乞讨儿童有不同的形成原因，因而对其定义各有不同。第一，经济因素。这是儿童乞讨最主要的原因，大部分儿童都是因为家庭贫困而不得不外出乞讨。在四川、河南等地，有很多儿童随父母去大城市打工，其父母从事着技术含量低、劳动强度大的工作，儿童则去街边乞讨。第二，家庭因素。家庭破裂、父母不合是造成儿童乞讨的另一重要原因。家庭因素主要分为三种，包括父母不合或离异、父母一方或双方死亡、家庭暴力，这三种原因都可能导致儿童外出流浪乞讨。第三，儿童特殊心理。有些特别叛逆的儿童可能由于不服学校、家长的管教而外出流浪乞讨，也有可能受同学排斥、社会不良风气影响而离家乞讨。第四，被犯罪集团拐骗。有些儿童因遭受暴力胁迫而成为“职业乞讨儿童”。

联合国儿童基金会认为乞讨儿童是街头儿童的一种，与留宿街头的小孩（街头儿童的另一种类型）最明显的区别是乞讨儿童是有家的归属感的，这类乞讨所得大多是贴补家用，并且尽管他们白天四处流浪但晚上仍然会回归家中。①结合民政部对“流浪未成年人”的定义，②我们可以将乞讨儿童定义为“18周岁以下，脱离监护人监护，在街头进行乞讨的未成年人”。在受教育方面，乞讨儿童大多连九年义务教育都没有完成，失学、辍学现象非常普遍；在流动方向上，乞讨儿童大多是由经济贫困地区流向经济发达地区，由发展缓慢的农村流向高速发展的农村，由西部流向东部，具有明显单行性，甚至还有在被送回后再次回流的现象；③在身体素质上，身体残疾、智力低下、患有精神病的儿童多余身体智力正常的儿童，这也给我国的救助工作带来了极大困难。

单纯乞讨往往连温饱都无法解决，此外，大多数的乞讨儿童都没有一技之长，这样一个流动性极大的群体因为各种各样的原因很容易变成“问题儿童”，进而给社会带来诸如盗窃、抢劫等巨大隐患，甚至会在别有用心的人的指挥下形成“职业乞讨”，使其身心受到二次伤害，也加大了社会不安定因素的存在。对此，我国各地根据当地的实际情况纷纷建立了不同的救助保护制度。在上海，民间组织在政府放权下加入到了对乞讨儿童的救助当中；在广州，档案管理形式也被运用到对乞讨儿童的救助当中，并实行通报管理制度；在山东，民法上权利能力的区分被运用到了对流浪人群的管理中，对乞讨儿童这一无民事能力群体实行监护制度并建立了专门的监护中心。④但是，现实中大多是乞讨儿童不愿意接受帮助，有些儿童的家庭住址自己也不清楚，有些儿童被送回原住址后又再次出来乞讨，都无法从根本上解决问题。⑤

现行法律对乞讨儿童公共救助的规定

国家一直致力于对流浪乞讨儿童的保护工程当中，在法律制定方面，最直接的就是通过《宪法》规定了对儿童的特殊性保护准则。《宪法》第四十六条既明确了儿童特殊性的法律依据，也为国家、社会等对儿童进行特殊行保护提供了行动准则。《宪法》之下对儿童进行特殊保护的是《中华人民共和国教育法》以及有关义务教育的法律，通过这两部法律明确规定了儿童受教育权的法定理由，也即对于适龄儿童，政府、学校、父母等都有让儿童接受教育的义务，尤其是对于家庭困难的学生，政府、学校等还必须给予适当的帮助，确保适龄儿童不会因为上不起学而乞讨流浪。另外，对于社会上存在招用童工的现象，法律也明文禁止，并要求进行批评教育；对于违法情节严重的，还可以进行行政处罚甚至是刑罚。这些规定既保障了儿童能够生活在正常健康的环境，又可以避免儿童四处流浪乞讨。对儿童权益最直接的规定就是《未成年人保护法》，该法明确规定了监护人的义务，最大限度地保护了未成年人的合法权益。此外，《救助管理办法》及其《实施细则》是专门针对流浪乞讨人员的法律，在这两部法律中非常明确的列出了对乞讨儿童的救助保护条款。

这样一个自上而下、系统完善的法律体系为我国整个社会体系保护儿童提供了完善的法律依据。但是，总结以上法律，不难看出现有成文法对乞讨儿童权益保护仍然太过空泛，不够细致。立法上的空白必然会造成现实操作上的困难，对此，制定专门针对流浪乞讨儿童的法律法规已经刻不容缓。

乞讨儿童公共救助的法律问题分析

监护制度不完善。第一，《民通意见》中规定了监护人资格，主要是未成年人的父母、祖父母、外祖父母、成年兄姐、关系密切的其他近亲属或朋友，而一旦儿童的父母去世，其他关于监护人的规定实际都处于无监护状态，甚至出现互相推诿的情况，且很难通过法律解决这一困境。⑥

第二，关于监护人资格我国法律的规定也相当空泛。⑦《民通意见》主要从监护人的健康状况、经济条件以及与被监护人的关系方面考虑监护人资格，忽略了监护人的品行道德，与被监护人的情感联系等内在方面，这就很难保证监护人能真正行使监护权，保护被监护人。⑧

第三，监护人的监护内容也过于概括，虽然《民通意见》和《预防未成年人犯罪法》都有对监护人监护内容的概括，⑨但对于如何教育管理都没有明确规定，考察发达国家，例如有些发达国家法律就规定不得对孩子体罚，不得不给孩子水和食物，不得不让孩子睡觉，同时也规定了父母可以适当教育孩子。我国《民通意见》关于监管的规定过于刚性化，缺乏真正的管理教育，这就容易造成孩子脱离监管，流浪社会。

第四，监管人的责任追究也过于概括，《民通意见》第十八条的规定非常原则性，没有具体的监督标准，且对侵权行为没有规定惩罚性责任，这往往会导致被监护人叛逆、外逃甚至流浪乞讨；《未成年人保护法》第六十二条，《预防未成年人犯罪法》第四十九、五十条也对监护人的法律责任进行了规定，但实际生活中这类问题往往会因为血缘纠葛而被当做家庭问题掩盖，提出撤销监护的案件也非常少见。⑩

乞讨儿童救助安置的局限性。《〈救助管理办法〉实施细则》第十三、十四条规定了安置办法，但存在缺陷。现实中，乞讨儿童家庭贫困、与父母关系紧张、受父母虐待等是乞讨儿童流浪乞讨的主要原因，如果单纯将儿童送回家，原来的问题还是没有得到解决，所以仅仅送还原籍不能从根本上解决问题，有时候甚至还会造成乞讨儿童二次乞讨，既浪费人力物力又没有得到实效。也有为乞讨儿童建立新家的做法，这就不得不涉及到收养问题。但根据《收养法》所规定，任何情况都不能抵抗父母的抚养权的。而且我国现实的情况更为复杂，为乞讨儿童找一个新家实在是任重而道远。《未成年人保护法》规定了包括政府部门建立救济所、公安部门护送及通知、儿童福利机构收养三个方面的完善制度。

《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》存在不足。目前我国对乞讨儿童救助没有规定专门的法律法规，直接依据就是《救助管理办法》，主要法条有第五、十一、十二条等，规定了公安部门、救助站、监护人对乞讨儿童的救助义务。《实施细则》较为详细的规定了救助制度，主要法条有第五、十三、十四、十五、十六、十八条等，规定了救助原则，安置程序等。但还是存在许多问题，包括：救助原则过于虚化。乞讨儿童自身没有分辨能力，希望他们自愿接受救助是不切实际的，大部分都是强制救助；儿童救助缺少。《办法》第一条规定的受众是所有流浪、乞讨人员，这就忽视了乞讨儿童的特殊性。其实相比于大人，儿童更多的是需要心灵关爱，是心理指导，这在短时间教育或者一次次送回原籍都是无法实现的。而且，关于《办法》中关于儿童救助人员、机构、设施等都没有专门规定，显然是不符合实际的。

完善乞讨儿童公共救助制度的措施

完善乞讨儿童监护制度。儿童的身心都不健全，必须要有父母等长辈的关爱、教育、指引，我国《民法通则》所规定的监护制度正式从保护儿童身心健康的角度制定的。分析近年来监护人在儿童乞讨过程中责任丧失的原因，具体包括监护人本身因为疾病或困难而没有监护能力、监护人本身不愿意监护，监护人冷暴力对待被监护人等，因此有必要对民法上的监护制度进行完善，以此更好的救助乞讨儿童，实现最大程度的保护儿童利益的目标。

一方面，要明确监护人监护能力。目前我国民法对监护能力的表述仅仅考虑了身体和经济两个方面，因此，对监护能力的界定需要综合考量，不仅要考虑监护人自身的身体素质，经济能力，也要考虑监护人与被监护人之前的关系，监护人本身的心理素质、道德品行、监护经验等。对此，也可以借鉴《收养法》对收养的规定，从积极与消极两个方面考察监护能力。积极方面就是要求监护人身体健康、经济良好、道德健全，这几点比较好把握。另外，也要从消极方面规定一些禁止性条件，例如年事过高、劳动能力欠缺、赌博酗酒等人就不能担任监护职责。目前乞讨儿童流散社会的主要原因之一就是监护人监护不够，而监护人监护不够的原因之一就是法律制度不健全，因此，笔者认为对《民法通则》、《婚姻法》中关于监护责任的条文都需要进一步明确。

另一方面，要加大国家监护力度。在缺乏有血缘关系的监护人监护的情况下，由乞讨儿童居住地的村委会和居委会来照顾乞讨儿童都是不切实际的。这种打游击式监护给儿童带来的更多的是不安全感而不是存在感，这样的救助效果不是我国民法所追求的，所以笔者认为可以借鉴国外经验，加大国家作为监护人的力度。至于国家监护的期限长短则需要考虑乞讨儿童的实际情况，需要具体问题具体分析。目前，我国几乎所有城市都会设立代表国家监护的儿童福利机构，这一福利机构对儿童的监护有些是临时的，有些则是长期的，需要考虑儿童监护人的具体情况以及儿童本身的情况。换言之，如果儿童本身没有监护人、监护人不愿意监护、儿童不愿意某监护人监护或监护人不利于儿童身心健康时，此时国家监护是长期的；如果监护人虐待儿童但经教育后悔过的，此时国家监护就是临时的。

完善《救助管理办法》有关乞讨儿童救助的规定。笔者认为最关键的还是要制定专门针对儿童的管理办法，改变过去一律送回原住所地的做法。要从儿童的角度考虑救助办法，对于那些年龄较小的乞讨儿童或者智障儿童，因其属于完全无民事行为能力人，救助人员应当尽力找寻他们的父母或亲友，除非实在找不到或者亲友没有救助能力才转为由儿童福利机构进行长期监护；如果乞讨儿童达到限制民事行为能力但没有到16周岁，即便是以送回原住所地为原则也要综合考虑儿童意愿以及家庭情况，在父母双亡时也要考虑亲友、居委会或村委会的意愿，否则更应该交由社会福利院教育管理。

社会福利院的救助还需明确两个方面：其一，加强政府相关部门的统筹协调。救助站不是行政部门，它没有权力满大街的去寻找乞讨儿童进行救助，这就需要公安、交通等部门提供帮助。对乞讨儿童的救助应当以救助站为主，但公安机关在发现乞讨儿童、寻找乞讨儿童监护人、解救被不法分子利用的乞讨儿童中发挥着不可替代的作用。如果没有政府部门的帮助，那么仅仅寄希望于通过儿童福利机构来解决乞讨儿童流散社会的问题是不现实的。其二，提高儿童福利机构工作人员的专业技能。近几年来，我国儿童福利机构工作人员的整体素质、儿童福利机构硬件设施都有了整体提升，而且很多高校也专门设置社工专业培养相关人才。在资金调拨上，有些地方在经济条件允许的情况下尝试设立专门救助儿童、体现儿童特殊性的场所，这一场所和成年流浪乞讨人员休息生活的场所是分离开来的；在儿童救助上，有些地方尝试由被动接受转变为主动劝说，儿童福利机构的工作人员专门到街边劝说乞讨儿童，询问其现实状况，针对他们的情况进行帮助。而对于福利院的儿童更是嘘寒问暖，不仅从物质生活上满足他们的基本需要，而且也要将目光更多地转向对他们的心理疏导和未来发展上。

完善全国乞讨儿童信息对接工作。乞讨儿童现象久治不绝的一个重要原因就在于信息不对称。很多儿童在被送回原籍后又去别的城市乞讨，所以针对这类儿童可以建立私密档案。在这一档案中包括了乞讨儿童的姓名、住址、父母信息、乞讨原因、获救情况、受教育情况等，这一信息网只有全国的儿童福利机构以及公安部门可以查询和对接。但一定要保护好乞讨儿童的基本信息情况，防止被别有用心的人变成拐卖儿童的最佳渠道。同时，这一信息网络平台也可以解决有些部门推诿的情况，还能够帮助那些被拐卖的儿童更快的寻找到亲人。当然，这是一个系统浩大的工程，需要法律、技术等方面的支持。

从源头解决儿童乞讨问题。正如前文所述，家庭原因是导致儿童乞讨的最主要、也是最直接的原因，实践中往往称之为“问题家庭”。如果不能从源头解决问题，那么单单靠法律强制或者儿童福利机构救助是无法彻底解决儿童乞讨问题的。对于这样的问题家庭我们的解决渠道是多途径的。一方面，我们可以从政策制度上对问题家庭给予适当照顾，比如单亲家庭、父母双亡的家庭可以给予适当福利补贴，但是对于暴力家庭必须要给予足够监督。另一方面，对于那些已经乞讨流浪的儿童，我们要尽全力做好家长与孩子的工作，让孩子能够生活在正常的环境之中。家是幸福的港湾，只有充满爱意的家才会留住孩子漂泊的心，因此父母对儿童的态度至关重要。对于暴力家庭，单纯以暴制暴将适得其反，只有家长真正认识到自己的教育和家庭环境对孩子的重要性，才能从源头上制止儿童乞讨屡救无效的局面。

（作者为中南财经政法大学博士研究生、贵州职业技术学院讲师）

【注释】

①联合国儿童基金会Unicef：http：//www.Unicef.org/evaldatabase/file/ZAM_01_009.

②⑤乔东平，部文：《社会救助理论与实务》，天津大学出版社，2011年。

③袁艺：“关于完善流浪儿童社会救助模式的研究”，沈阳师范大学硕士学位论文，2008年。

④张平国，卢毅刚：《城市流浪乞讨人员社会救助制度研究—以兰州市为例》，西宁：靑海人民出版社，2009年。

⑥曹诗权：《未成年人监护制度研究》，北京：中国政法大学出版社，2004年。

⑦史尚宽：《亲属法论》，北京：中国政法人学出版社，2000年。

⑧余俊：“我国监护制度的完善”，中国民商法律网，http：//www.civillaw.com.cn/

⑨史浩敏：“我国民法监护制度的立法完善”，《广东法学》，1993年第5期。

⑩周子雯：“论我国现行监护制度的立法完善”，《民主与法制》，2007年第5期，第17页。

责编 / 韩露（实习）

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