谁来做这些特殊儿童监护人

　2006年06月01日11:04 法制日报

新闻快读

　　今天是“六一”儿童节。对于大多数孩子而言，这一天意味着庆祝活动和家人的礼物。

　　而在北京市未成年人救助保护中心生活了一个月的丽丽却不愿回家去，父母对她来

说是个陌生的名词，她“叫妈妈的次数没有超过10次”。按照相关法规规定，救助机构实行的是短期临时性救助，救助时间最长只有10天。不愿回家不肯说出家庭地址的丽丽让救助机构很无奈。

　　被人贩子拐卖多次的12岁少年小东，在流浪过程中被人利用犯罪。

　　据统计，全国有1.2亿农民常年在城市务工经商，留守儿童数量多达2000万。这些留守儿童大多在隔代教育中成长，普遍都有“被遗弃”的感觉。

　　父母双双服刑后，3岁的金顺就和爷爷一起过着乞丐般的生活。爷爷的心里压着一个沉重的包袱：到了上学的年龄，到哪里为他凑学费？万一自己有个什么意外，谁又能照顾小金顺？

　　洛阳铁路公安处破获了一起特大拐卖儿童案，由于种种原因，一个被拐卖儿童的生身父母都没找到。警方无奈把这些孩子送到了福利院，然而福利院只能临时监护。如果孩子在临时监护期间生病或者发生了意外，谁来承担责任？

　　在欢庆“六一”的同时，让我们也把关注的目光投向这些特殊的儿童群体。

　　问题

　　缺少监护监督机构监护制度执行中被打折扣

　　责任追究环节缺位监护人违法难被法律制裁

　　民政部等机构各有专职难以承担监护人职责

　　对策

　　设立专门福利性行政机构作为公职监护人

　　设立监护监督机构追究违法监护人的责任

　　完善监护制度专门立法救助保护特殊儿童

　　制定未成年人福利法体现“国家监护”原则

　　今天，对于大多数孩子来说，是个充满快乐的日子，它意味着庆祝活动和收到父母的礼物。在中国，绝大多数少年儿童都生活在幸福欢乐之中，然而，也有一些孩子不能快乐地度过这属于自己的节日。让我们将关注的目光投向这些特殊的儿童群体，寻访这些孩子的成长足迹。

　　被救助儿童“我不愿回到父母身边”

　　“我叫妈妈的次数没有超过10次。”已经13岁身高却只有1.2米的丽丽说这话时，脸上没有一丝表情，像在讲别人的故事。

　　5月31日上午，北京市未成年人救助保护中心办公室，站在记者面前的丽丽始终低着头，两眼盯着自己的双脚。

　　沉默了许久，在老师的耐心说服下，丽丽断断续续地讲述了自己的故事：丽丽很小的时候，父母就外出打工。她在老家四川省达县农村由姑姑带大。去年夏天，她终于来到北京，与父母共同生活。然而，由于长期不与父母生活在一起，丽丽总觉得他们很陌生，不愿意与他们交流。

　　为此，爸爸妈妈经常打她。越打她越害怕，更不愿意接近他们。因为怕挨打，她已经不是第一次跑出来了。这次她很幸运，离家当天在路边玩耍时，一位好心的叔叔报警后，警察把她送到救助保护中心。

　　在这里她已生活了一个月，无论老师如何开导，她始终不肯说出家庭住址。

　　“我不愿回到父母身边。”丽丽小声说。

　　“六一”儿童节到了。记者问她有什么愿望，她沉默了半天，说：“我想上学。”据老师讲，丽丽在家时，已是小学六年级的学生了。

　　丽丽渴望家庭，可不懂得如何教育子女的爸爸妈妈，却让她对家充满了恐惧。

　　丽丽现在生活的北京市未成年人救助保护中心，成立于2003年10月22日。中心主任杜国仕说，中心是在《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》颁行后建立的，为全额拨款的事业单位，共有床位150张，负责对全市发现的年龄在3岁至18岁，身体基本健康，智力正常且身边没有监护人的流浪儿童进行集中救助和保护。截至2006年5月29日，中心共救助未成年人2101人次。他们来自全国29个省、自治区、直辖市。

　　“这些孩子，属于流浪乞讨的占34.6%，与家长怄气或迫于学习压力离家出走的占6.4%。住站时间最长的两年半，最短的1天，平均住站13天，重复救助274人。”说起这组数字，杜国仕很痛心，“因为找不到孩子的监护人，救助机构就无法让孩子离开，要承担流浪儿童的临时监护责任。”

　　杜国仕还发现，即使有的孩子能找到父母，但他们根本不适合被送回去。

　　按照陕西省西安市救助站站长党文善的话讲，救助站只是一个临时性的救助机构，它没有办法提供给孩子们应该有的教育和一个正常的生活环境，但是孩子就是在这里一天天长大了。“我们都成了临时福利院了”。而现行法律法规规定，救助机构实行的是短期临时性救助，救助时间最长只有10天。

　　流浪儿童无人监护被人利用犯罪

　　丽丽的遭遇是不幸的，但幸运的是她得到了救助中心的救助。相比之下，被所谓的“监护人”控制的流浪儿童———今年仅12岁的小东(化名)就没那么幸运了。

　　据小东回忆，他原籍甘肃省兰州市。由于家庭发生变故，从小在外流浪，并被人贩子拐卖多次，现在他自己都不记得父母姓甚名谁了。后来，他流浪到江西省南昌市，结识了一群流浪的孩子。他们每天结伙翻墙到工厂里偷铁，或在街头行乞。晚上有时住在录像厅里，没钱时就露宿街头。

　　直到有一天，他在录像厅遇到一个“好心人”———一个自称为“黄毛”的叔叔。“黄毛”叔叔点了很多菜让他饱餐一顿，并许诺以后让他衣食无忧。小东乖乖地跟着“黄毛”回了“家”，但“黄毛”很快就凶相毕露，胁迫他深夜爬入居民楼盗窃，稍有不从就要遭到拳打脚踢。在“黄毛”的威逼之下，小东在居民楼内作案40余起，涉案金额20余万元。

　　据四川省成都市政协提供的一份有关流浪儿童调研报告显示，流浪儿童治安案件已占成都市未成年人治安案件的80%以上。而在广州市救助保护流浪少年儿童中心救助的流浪儿童中，83%有轻微违法行为。流浪儿童因为生活无着落而流浪，因为流浪无人监护而被人利用犯罪，已经成为一件让人揪心的事。

　　留守儿童隔代教育感觉“被遗弃”

　　如果说流浪儿童的问题出在无人监护，那么对2000万留守儿童的打工父母来说，迫于无奈将监护权委托给他人让他们走进了难以摆脱的困境。

　　河南省南阳市的犯罪嫌疑人邓军，从2004年的秋天开始“买处”，涉嫌奸淫幼女17名20次以上，其中包括12名14岁以下的幼女。这些幼女大多生活在父母外出打工的家庭中。

　　四川省威远县石碑村13岁的小敏和9岁的表妹小玉由奶奶照顾，由于村里小卖部老板娘诬陷她俩偷钱，在试图给远在他乡打工的父母打电话诉说未果后，留下遗书投河自尽。她们在遗书中流露出对父母不在身边保护自己的绝望，还认为年老的奶奶没法帮她们，只能以死证明清白。

　　据统计，我国有1.2亿农民长年在城市务工经商，留守儿童数量多达2000万。这些留守儿童大多在隔代教育中成长，普遍都有“被遗弃”的感觉。

　　作为一名留守儿童的母亲，杨女士说出了心里话：“谁不想把孩子带在自己的身边，但我们只是打工者，孩子白天可以上学，晚上怎么办？为了生活，我们经常加班，孩子谁来看管？我儿子每年跟我在一起的时间还不足三个月，心酸啊！”

　　河南省妇联对该省农村留守儿童情况进行调查，发现农村留守儿童面临的主要问题有3个方面：父爱母爱缺位，影响了留守儿童的健康成长；家庭教育缺位，造成留守儿童行为、心理出现偏差；监护职责缺位，导致留守儿童隐患重重。

。

　　案子破了，犯罪嫌疑人抓了，就要查找那些被拐卖的孩子是谁家的。既是为取证，也是为把解救的孩子送回他们的父母身边。这起案子被拐卖的儿童差不多都是四川省西昌市的。可要找到孩子的亲生父母真是太难了。警方在西昌市蹲了十几天，由于自然环境恶劣、犯罪嫌疑人拒不交待等诸多因素，他们寻找过多少次，也没能找到一个被拐卖儿童的生身父母。

　　无奈，警方只得把这些孩子送到了福利院，然而问题又出现了。

　　福利院是受洛阳铁路公安处的委托，临时监护他们送来的婴儿。结案后，这些孩子找到父母的可以送回家；找不到父母的，可以按接收婴儿的正常程序办。可是，如果孩子在这期间生病了，或者发生了意外，谁来承担责任？

　　目前，因为案子还没结，其中7个孩子的监护责任还没有转移到福利院，对他们还不能办理收养或者寄养手续，福利院接收他们只是履行社会责任和道义。

　　在没有确立合法收养关系之前，这些被解救儿童被福利院养育或者被寄养，都要面临谁是监护人的问题。

　　民政部人士呼吁立法解决监护问题

　　记者近日在民政部采访时了解到，近年来，我国出现流浪儿童数量大增、成因日渐复杂的趋势。国务院妇女儿童工作委员会办公室等单位抽取北京、上海等9城市样本进行的调查显示，全国每年存在的流浪儿童数量在100万至150万人之间。

　　民政部有关部门负责人对记者说，流浪儿童救助保护方面的法律法规不健全，直接制约着流浪儿童救助保护工作的开展，亟待制定专门立法予以解决。同时，应从法律制度上完善有关监护制度的规定，尽可能地铲除流浪儿童产生的土壤。前不久，民政部分别组织有关专家在9个省完成了流浪儿童救助保护工作的专题调研。目前，未成年人保护法正在修订，希望在这部法中对有关问题从立法层面予以解决。

　　“类家庭”让特殊儿童享受正常生活

　　在与北京市未成年人救助保护中心的儿童交谈时，记者发现，他们中的大多数人并不以某一城市为固定的流浪地，其足迹可谓遍及大江南北。由于没有了监护人的保护，他们的人身安全时刻面临威胁，常常成为一些不法成年人剥削、侵害、利用的对象，有的还被犯罪分子故意致残，以博取人们同情乞讨钱物。很多流浪儿童在流浪中从开始的捡、讨、要，发展为偷、抢、劫，走上犯罪道路。

　　在北京市未成年人救助保护中心救助的儿童中，有轻微违法犯罪的占37.6%。而在石家庄市少年儿童保护教育中心救助的流浪儿童中，有高达75.7%的孩子曾实施过盗窃，长期以盗窃、抢劫为主要生活来源的竟占45.7%。

　　为给孩子们提供一个好的教育环境，北京市未成年人救助保护中心与中国青年政治学院社工系的师生合作，专门组成课题组进行研究，制订了教学大纲，分层次开设了数学、语文等8门课程。经过不懈努力，流浪儿童的教育收到了良好效果，他们的不良习惯和扭曲的心灵不同程度上得到了矫治，不少受助儿童通过教育说出了实情，重新回到亲人身边，过上正常儿童应该享受到的正常生活。据统计，在救助的2101人中，已有2056人安全返乡。

　　北京市未成年人救助保护中心主任杜国仕说，流浪儿童群体主要由农村儿童构成。城市少年儿童离家出走基本上是中小学生因受网络影响，或学习方面遇到困难，受到老师和父母批评而结伴出走。在某种意义上他们不是要去流浪，而是要用出走来表现自己的反抗和表达自己的情绪。至于来自农村地区的流浪儿童则主要是由于家庭原因所致，家庭贫困、父母离异、父母对子女管教方法不妥等原因将少年儿童排斥到家庭之外，使他们远离监护人到社会上去流浪。

　　流浪儿童作为社会特殊群体，对他们进行救助和保护一直受到社会的广泛关注。据了解，我国自2003年开始实施《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》以来，全国已经成立了130个儿童救助中心，为流浪儿童提供紧急救助和临时性生存保障，并通过各种方式使其尽早返回家庭。

　　“类家庭”是河南省郑州市在国内第一个探索出的依托社区以类似家庭的方式照顾流浪儿童的新模式。这一模式集寄养、看护、教育于一体，对年龄在8至14岁之间的智力正常、身体健康的流浪儿童，实施类似家庭的亲情式救助。目前，郑州市救助保护流浪少年儿童中心建立了4个“类家庭”，每个“类家庭”有2名辅导员，流浪儿童的数量不超过7个。进入“类家庭”的儿童，可以就近入学，也可以进入职业学校学习。中心对经过“类家庭”培养后回乡的儿童全部进行了回访，稳定率达到84%。

　　

　　专家建议设监护监督机构弥补漏洞

　　必须承认的现实是，目前对特殊儿童救助工作力度还有待进一步提高。在采访有关专家时，他们都对记者表示，产生这一问题的原因很复杂，而法律上有关监护制度规定的不完善，是重要原因之一。

　　河北省石家庄学院政法系孙英伟认为，尽管我国民法通则设立了监护制度，未成年人保护法和预防未成年人犯罪法也对监护人的职责作了明确规定，但由于缺少对监护监督机构和责任追究环节的有关规定，监护制度并未得到有效的贯彻执行。

　　来自石家庄市长安区法院的数据印证了孙英伟的分析：该区辖40万人口，区法院近十年竟从未受理过1起监护案件。

　　孙英伟说，从丽丽等许多流浪儿童的实际情况来看，父母监护意识淡漠，疏于对未成年子女教育看护，甚至屡屡侵犯他们的合法权利，导致儿童离家流浪，却很难因此被追究法律责任。

　　查阅有关法律，我国现行的监护制度主要体现在民法通则第十六条至十八条以及相关的司法解释、婚姻法、收养法、未成年人保护法、预防未成年人犯罪法和妇女权益保护法等法律和相关司法解释中。

　　孙英伟直言不讳地指出，相关的法律法规虽多，但在未成年人监护制度上存在以下明显不足：

　　对不履行监护义务，甚至严重侵害未成年人权益的监护缺乏有效的干预，既无“人”也无“法”去干预。而在未成年人权利受到严重侵害而又缺乏自我保护意识、或虽有自我保护意识但没有自我保护能力时，这种外来的干预就显得尤为必要；

　　未成年人父母之外的监护人与未成年人父母的义务及民事责任相同，但却没有未成年人父母的权利，加之没有有效的监护监督机关，因此在实践中产生出滥用监护、怠于监护等很多问题；

　　民法通则规定，在没有自然人充当监护人的情况下，由未成年人父母所在单位、居委会、村委会或民政部门担任监护人。从实践中看，企业、居委会、村委会、民政部门等组织各有其专职，又各有其难处，客观上很难履行监护职责。

　　如何从根本上解决这一问题？

　　孙英伟认为，我国应顺应社会发展的趋势，废除在没有合适的自然人作监护人的情况下，由单位、村委会、居委会或民政部门充当监护人这种形同虚设的规定，可以考虑设立一个专门机构作为公职监护人，也可以考虑将孤儿院、福利院选定为监护人。同时，应设立专门的监护权力机关。

　　“监护权力机关是代表国家处理监护事宜，并对监护行使监督权的专门机关。”孙英伟说，它主要负责任免、更换监护人，在非父母充当监护人的情况下，对被监护人的重大事项，如被监护人的就学、就业、重要的财产处分等作出决定，并有权对所有监护人的失职行为或滥用监护权的行为采取制裁措施。就我国目前的情况看，可以考虑在法院内部设立专门机构，如监护法院，统一负责处理监护事宜；再由民政部门和社区相结合行使对监护的监督权。

　　华北电力大学法学院刘志军同意设立专门的监护监督机构的观点，但他认为，这一机构应是一个独立行使法律所赋予职权的福利性行政机构。在我国，无论是民政部门还是新成立的“救助站”，都不具备行使这种权利的专门性。

　　中国法学会青少年法律研究会理事杜立建议，应考虑对“监护不力”承担的法律责任做详细的、操作性强的规定，以强化立法的预防功能。

　　“对不适合担任监护人的，应依法剥夺其监护权，并按照有利于未成年人成长的原则及时为其指定新监护人。”孙英伟补充道。

　　杜立说，同时，应加快研究制定以保护未成年人的福利为宗旨的未成年人福利法。对涉及未成年人生存、健康等问题作出规定，并设专章，对未成年人中的弱势群体如孤儿、流浪儿、残疾儿童、被遗弃被虐待的儿童、家庭破碎和生活极端贫困的未成年人进行保护。对那些生活极端贫困的未成年人，应由福利院抚养，以体现“国家监护”的原则。

　　对于情况较为特殊的服刑人员子女的监护问题，全国律师协会未成年人保护专业委员会秘书长张雪梅建议，“人民法院在对父母判处刑罚之前或同时，应根据不同情况，指定孩子的代养人或监护人。”

　　而对于被拐卖解救后的儿童，北京大学法学院教授马忆南认为，“孩子在福利院养育期间必然产生诸如生病、住院、入学等问题，因此就需要明确监护责任。福利院必须设定临时监护人来履行监护职责。目前最恰当的形式就是由福利院来做临时监护人。对于寄养的家庭，福利院可以委托其承担一定的监护职责”。

　　报道策划 张鑫 本报记者 陈丽平